Activităţile pe care le desfăşoară oamenii, de la transporturi, la termocentrale, de la furnale, la arderea cauciucurilor, ba chiar şi simplul fapt de a locui într-o clădire, cresc poluarea, iar gazele cu efect de seră (GES) nu fac decât să ducă la schimbări climatice, pe care le vedem “cu ochiul liber”: ierni foarte geroase, veri toride şi secetoase, furtuni, tornade, uragane, inundaţii. Pentru combaterea acestora, la nivel mondial a fost adoptat, în anul 1997, Protocolul de la Kyoto (prin care ţările industrializete trebuiau să reducă emisiile de GES cu 5% până în anul 2012). Uniunea Europeană (UE) a ratificat Protocolul în anul 2002 şi, prin cele 15 state membre la acel moment, şi-a asumat unilateral o reducere cu 8% a emisiilor de GES. Mai mult, UE a considerat necesară implementarea de noi măsuri care să reducă şi mai mult emisiile de GES până în anul 2020, concretizată prin mai multe directive, cele mai cunoscute fiind incluse în pachetul legislativ “Energie – Schimbări climatice” sau „20-20-20” (până în anul 2020, toate ţările membre trebuie să-şi reducă emisiile de GES cu 20%, să-şi sporească eficienţa energetică cu 20%, iar 20% din energia consumată să provină din surse regenerabile). Cu toate că şi România trebuie să-şi reducă emisiile de gaze cu efect de seră, diferite bariere – şi încă legale!- împiedică implementarea serviciilor de eficiență energetică.
Pentru creşterea eficienţei energetice, UE a adoptat Directiva 2012/27/UE, prin care fiecare stat membru trebuie să se asigure că, începând cu 1 ianuarie 2014, se renovează, anual, 3% din suprafaţa totală a clădirilor deţinute şi ocupate de administraţia sa centrală. Numai construcţiile de peste 500 mp, deţinute şi ocupate de administraţia publică centrală din România, se apropie de 3.000, ceea ce însumează o suprafaţă utilă totală de 6.739.167 mp. Dacă s-ar respecta legislaţia europeană, ar însemna ca, la sfârşitul acestui an de la intrarea în vigoare a legii eficienței energetice (n.r. – 5 august 2014), în România să fi fost reabilitate circa 202.000 mp de clădiri aparţinând administraţiei centrale, cu suprafeţe de peste 500 mp, adică aproximativ 90 de clădiri!
La acestea se adaugă clădirile deţinute sau ocupate de administraţia publică locală, adică 3.271 clădiri ale prefecturilor, consiliilor judeţene, primăriilor, clădirile destinate activităților din domeniul învățământului, în număr de 23.031 (şcoli, licee, internate etc), clădirile aferente activităților din domeniul sanitar – în număr de 51.269 (farmacii, cabinete medicale, spitale, creşe etc.), 4.342 de clădiri destinate activităților din domeniul cultural (muzee, biblioteci, cinematografe etc.) şi 4.700 de clădiri destinate activităților din domeniul sportului (săli de sport, bazine înot etc.).
În bugetul de stat, în bugetele unora dintre primării şi consilii judeţe există sume importante destinate reabilitării clădirilor. Dar, cei mai mulţi bani, de ordinul miliardelor de euro, vin de la Comisia Europeană, prin DG Regio. Cu condiţia să fie accesaţi. Dar, ca de obicei în România, ”până la Dumnezeu te mănâncă sfinţii!”. Legislaţia internă face, dacă nu imposibil, foarte greu de aplicat directivele europene!
Ostacole la reabilitare
Sunt câteva aspecte ce ţin de legislaţia internă care ”încurcă” buna desfăşurare a unui Contract de Performanţă Energetică (CPE). În principiu, o primărie, un minister, un consiliu judeţean vrea să aplice legea, cel puţin în ceea ce priveşte eficienţa energetică. Pentru aceasta, ar trebui să angajeze o firmă de tip ESCO (o companie de servicii energetice), care să implementeze măsurile de eficiență energetică. Acestea pot consta în lucrări precum anveloparea unei clădiri, schimbarea acoperişului, schimbarea instalaţiilor termice sau de iluminat din clădiri, schimbarea frigiderelor, a aparatelor de aer condiţionat sau a becurilor etc., cu unele economice din punct de vedere energetic. De exemplu, dacă înainte de demararea lucrărilor de reabilitare, o clădire a administraţiei consuma, să zicem, 100 de tone echivalent petrol (tep) pe lună, la finalizare va consuma numai 70 tep/lună. Pentru ca toată lumea să fie mulţumită, primăria, ministerul sau consiliul judeţean vor plăti, timp de 10 ani (de exemplu), către ESCO, o proporție semnificativă (în practică, între 80% și 90%) din valoarea economiilor de energie obținute ca urmare a implementării măsurilor de eficiență energetică – în exemplul de față, putem considera că se plătește echivalentul a 27 tep lunar (adică 90% din 30 tep/lună). În acest mod, firma îşi amortizează cheltuielile şi face profit, iar primăria plăteşte mai puţin decât iniţial. După 10 ani, cum autoritatea publică rămâne cu investiţia, va consuma și plăti contravaloarea a numai 70 tep/lună.
Până aici, totul pare simplu şi în avantajul tuturor. Punerea în practică a acestor tipuri de proiecte devine, totuși, greoaie pentru cine își propune acest lucru. În practică au fost întâmpinate variate piedici, care mai de care mai dificil de depăşit.
Una dintre cele mai simple se referă la faptul că legislaţia internă are prevederi diferite pentru contracte de lucrări şi de servicii. „În acest moment este neclar dacă prevalează natura de contract de lucrări sau de servicii a CPE, în măsura în care lucrările au o valoare mai mare decât serviciile prestate de ESCO după finalizarea lucrărilor (n.r. – de exemplu anveloparea unei clădiri), astfel cum se întâmplă în practică în majoritatea cazurilor. Implicaţiile sunt importante în ceea ce privește pragul valoric de aplicare a anumitor proceduri de achiziție publică, cuantumul garanției de bună execuție etc.. Deși Legea 121/2014 privind eficienţa energetică definește CPE ca fiind un contract de servicii, acest aspect ar trebui corelat cu legislația achizițiilor publice și eventual precizat în mod clar în cadrul unei viitoare modificări legislative”, a declarat, pentru Focus-Energetic.ro, Sebastian Radocea, partener în cadrul firmei de avocatură Ţuca, Zbârcea şi Asociaţii (TZA).
Soluţia dialogului competitiv
Cu toate măsurile şi modificările legislative făcute, un lucru a rămas nerezolvat: modalitatea de contractare.
„Pentru realizarea proiectelor de eficienţă energetică în ce privește clădirile administraţiei publice se aplică Ordonanţa de urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. Procedurile «clasice» de atribuire sunt licitaţiile deschise sau restrânse. Există şi procedura dialogului competitiv, însă aceasta este aplicată cu rezerve de către autorităţile publice din România. Din punctul nostru de vedere, motivele pentru care nu este des utilizată această procedură se referă la faptul că aceasta este mult mai puţin reglementată decât procedurile clasice (de exemplu, în ce privește termenele aplicabile etapelor sale), iar autorităţile adoptă o abordare prudentă în ceea ce privește asumarea riscurilor care pot rezulta din această reglementare mai puțin riguroasă.”, a mai spus Sebastian Radocea.
Reamintim că, în domeniul achizițiilor publice, este obligatorie utilizarea sistemul electronic de achiziţii publice (SEAP). Astfel, şi CPE ar trebui să fie atribuite tot prin intermediul SEAP. Dar, SEAP nu este, în prezent, adaptat unor contracte complexe de tip CPE.
„În cazul procedurii de dialog competitiv, criteriul de atribuire este obligatoriu oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic. Acest criteriu de atribuire trebuie să ia în calcul, între altele, factori de evaluare de natură financiară. În acest domeniu, SEAP pre-definește automat criteriul «prețul ofertei» ca unic factor de evaluare de natură financiară, neexistând posibilitatea utilizării altor factori în locul acestuia sau suplimentar față de acesta. Dar, în cazul CPE, prețul ofertei are o relevanță redusă: este în interesul ambelor părți să se implementeze măsurile care generează cele mai mari economii, iar asemenea măsuri nu sunt neapărat și cele cu prețul cel mai scăzut”, a subliniat reprezentantul TZA.
El a dat exemplul primăriilor din Galaţi şi Craiova care, în prezent, organizează licitaţii pentru creşterea eficienţei energetice a unor clădiri (şcoli, grădiniţe, spitale), pentru care utilizează procedura dialogului competitiv.
Primăriile nu numai că nu spun exact ce vor, dar n-au niciun interes s-o facă! Dacă, de exemplu, s-ar rezuma la anveloparea clădirilor, ar plăti un milion de euro şi ar obţine economii de energie de 10 tep/lună, adică aproximativ 4.000 euro lunar, la preţul din prezent al petrolului. În dialog cu firmele de tip ESCO, fiind vorba de competiţie, poate că acestea vor veni cu soluţii mai multe (inclusiv, de exemplu, echipamente cu consum mai mic de energie), iar, la final, chiar dacă tot pachetul de eficienţă energetică ar costa 2 milioane de euro, economiile de energie ar fi de 100 tep/lună, adică 40.000 euro lunar. Sigur, exemplele nu au nicio legătură cu realitatea, dar ilustrează faptul că o firmă specializată în astfel de servicii, în cadrul dialogului competitiv, poate veni cu soluţii mult mai eficiente decât pot cere angajaţii unei primării prin intermediul unei proceduri „clasice”.
Finanţele trebuie să hotărască asupra datoriei publice
Şi, ca şi cum n-ar fi destul, o primărie mai are probleme şi cu datoria publică! Multe primării sunt aproape de limita de îndatorare, dacă nu au depăşit-o deja.
„Eurostat, prin intermediul regulilor metodologice cu privire la impactul PPP-urilor asupra bugetelor și datoriei publice, a elaborat așa-numita ”regulă de 50%”. Potrivit acestei reguli, în situația în care valoarea investiției în legătură cu măsurile de eficiență energetică este egală cu sau depășește 50% din valoarea clădirilor după implementarea acestor măsuri, atunci CPE este perceput ca echivalent cu un parteneriat public-privat (PPP), astfel încât investiția corespunzătoare (măsurile de eficiență energetică – precum instalarea unor echipamente de iluminat, centrale de cogenerare, ferestre, etc.) se va înregistra «off-balance sheet» (extra-bilanțier pentru autoritatea publică), așadar neavând un impact asupra datoriei publice. În caz contrar, dacă valoarea investiției nu atinge pragul de 50% amintit, investiția va fi înregistrată «on-balance sheet» (în bilanțul autorității publice) iar CPE nu va fi tratat drept un PPP, ci drept un aranjament contractual compus dintr-o achiziție de bunuri și un contract de servicii, având astfel impact asupra datoriei publice. În cazul proiectelor-pilot demarate în Craiova și Galați, precum și în majoritatea proiectelor de eficiență energetică implicând clădirile publice, din cauza naturii acestor clădiri, precum și a faptului că cel mai probabil nu vor exista prețuri de piață directe sau comparabile pentru acest tip de clădiri, condiția ca valoarea investiției să fie egală sau să depășească pragul de 50% va fi, evident, neîndeplinită. Urmărind acest raționament, CPE nu ar fi asimilat PPP-urilor și, deci, ar fi luat în considerare la calculul datoriei publice. Acest aspect generează probleme de ordin birocratic, precum aceea a necesității obținerii aprobării de către Comisia de Autorizare a Împrumuturilor Locale (CAIL), proces care poate dura luni de zile”, a mai spus Sebastian Radocea.
Reamintim că, în prezent, este o întreagă dezbatere publică legată de Noul Cod Fiscal, majorarea salariilor bugetarilor, pensiilor speciale etc., prin aplicarea cărora deficitul bugetar în următorii ani va ajunge la circa 5%, mult peste pragul de 3% din Pactul de stabilitate şi creştere al UE, iar România riscă reintrarea în procedura de deficit excesiv, din care a ieşit acum 2 ani.
Datoria publică poate genera, la rândul ei, deficit bugetar. Astfel, dacă o primărie vrea să respecte legea şi, implicit, directivele europene şi face investiţii în eficientizarea energetică a clădirilor, ar putea „băga” România în deficit excesiv!
„O soluţie ar fi ca Ministerul Finanţelor Publice să reglementeze această situaţie, prin modificarea legislaţiei, astfel încât CPE să nu fie luat în considerare la calculul datoriei publice a autorităţilor publice centrale şi locale. S-ar putea discuta şi cu Comisia Europeană şi s-ar putea obţine o derogare în ceea ce privește contractele de performanţă energetică a clădirilor deținute sau ocupate de către autoritățile publice”, a concluzionat Sebastian Radocea.
